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农村集体土地流转前提是明确权属
来源:丽江房网-丽江房产信息网 点击:0 次 2013-11-27 
[导读]http://www.crei.cn  2013年11月26日  来源:证券时报 十八届三中全会提出,建立城乡统一的建设用地市场,实

 

http://www.crei.cn  2013年11月26日  来源:证券时报

十八届三中全会提出,建立城乡统一的建设用地市场,实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权;赋予农民更多的财产权利,推进城乡要素平等交换。集体建设用地和宅基地流转,以及通过流转实现农民的财产性溢价收入,将把数亿农民从此前一直被禁锢在作为农业生产要素的土地上、小农生产的作业方式、与资产收入隔绝的状态下,拉入到工业化、城市化和现代文明大潮中;也意味着数亿农民将分享改革开放和资产溢价的红利。如此,本世纪以来因资产价格上涨而拉大的收入差距有望缩小、城镇化有望被自然地引到以人为本的轨道上、城市房地产泡沫有望实现软着陆、内需增长的动力有望全面启动。

  集体土地市场化的改革能否达到“牵一发而动全身”的这种效应,前提是确权工作要前置和“做实”,这项工作的难度超乎想象。正如科斯所言,“清楚界定的产权是市场交易的前提”。事实上,在城市化快速推进的东部地区和中西部大城市,农村集体土地突破法律和政府规章层面的流转早已风起云涌,而根据用途比较的优势,微观主体将农地转换为非农用途的自发行动,也早已突破边缘革命并向更高级行政区域展开。也就是说,存在市场化溢价收益的农村土地资源也早已被卷入到我国工业化、城市化和房地产市场化的大潮中,流转和非流转的溢价差已经摆在每个人的面前,这是谁都阻挡不了的趋势,小产权房越禁越多,也并没有被强拆多少就是最好的注解。确权既是顺应市场趋势,也是助推市场发展。

  如果权利明确了,是否交易、交易为何种用途、如何定价等,农民自然而然会遵循市场规则来行事,土地资源也就会得到最佳配置,农村土地低效利用、浪费严重和城市用地紧张的不平衡,耕地保护和建设用地之间的冲突等问题也就解决了。另外,明确权属是构建村民自治的基础,长期以来农村集体组织内村民自治意识薄弱、民主生活缺乏,根源在于生活和生产的要素——土地,其分配上的实际控制权在村干部或村主任,农民没有完全实际产权的内在意识,无恒产者无恒心、无民主的物质基础和激励,城乡统一用地市场就缺乏主体。

  相比十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,本次《决定》中“逐步”两个字消失了,意味着“经营性建设用地市场化”步伐要加快。但是,赋予农民更多财产权利的提法,尽管相比之前多次“土改”(没有触碰这一问题)而言,进步意义极大,但表述用的是“探索”、“慎重推进”等顾虑重重的措辞,这意味着集体土地市场化的突破口,将放在“经营性建设用地”上。

  从用途上划分,农村集体土地分为耕地、非经营性建设用地(主要是宅基地)和经营性建设用地,经营性建设用地主要是乡镇企业用地,这部分用地最大的特征就是使用权上的集体所有(按人头数确定股份)。事实上,与耕地一样,农村经营性建设用地的权属是非常糊涂的,这类土地权属已经被“虚置”。村集体自治,特别是事关重大的村集体土地作经营性利用方面,一直是在村干部的带领下进行的,村支书或村主任以村集体的名义把持了本应为“村民自治的组织”,带头致富经常走歪,经营性建设用地的实际控制权多数落入村干部手中。因此,经营性建设用地的市场化,极有可能会造成“内部人控制”的结局,即实际掌握经营权的村干部变相把持了本应属于所有村民的资产,并可以通过利益输送等隐蔽方式甚至明目张胆的方式化公为私,这可能将是农村新的不稳定的根源。

  相比之下,宅基地作为流转的突破口更可行。一方面,宅基地多数为农民家庭世世代代居住和繁衍的地方,相比经营性建设用地(使用权为村民共有),其产权边界较为清晰、村民的产权观念也较为强烈;另一方面,宅基地测量、登记资料残缺和丢失的情况很少,而且“世代居住”是对产权归属最好的注解,上市流转的争议也较少;另外,从规模上讲,农村宅基地有2亿多亩,空闲达总量的10%-15%、人均宅基地229平方米,而经营性集体建设用地只有5000万亩,且不是每一个村都有经营性建设用地,即村民间拥有的经营性建设用地的份额差别很大,而人均宅基地则差别不大,对于基本同步实现村集体内每一个村民的市场化流转利益来说,宅基地流转更好一些。

  目前,对于宅基地流转的顾虑有三个:法律障碍(联想到小产权房的上市)、对农民安身立命的威胁(社会稳定和政府责任)、对房地产的冲击(土地财政的冲击)。事实上,在用途管制的框架内,完全可以通过建设用地“增减挂钩”、农业产业化等模式来实现宅基地的合法流转。例如,今年10月国土部批准将“增减挂钩”试点扩展到29个省,意味着已经推广到全国,而此次《决定》中城乡统一建设用地市场地位的提出,更是对这一模式的正名。不突破法律障碍下,这一模式可以说是农村居民分享城市化、土地资产收入的唯一途径;宅基地市场化并不会对农民的安身立命形成威胁。试想,住房市场化改革15年来,并没有出现城市居民流离失所的现象,反而是城市居民居住水平的提高和财产收入的增加。一样的道理,农民成为市场化资产的拥有者,即融入城市化和市场化的大潮中,自然会按照有利于自身的市场规则来行事。如果将确权工作前置和“做实”,违背农民意志的流转被杜绝,流离失所就能避免。反倒是,土地长期“二元”管制给政府背上了巨大的补贴成本、拆迁“维稳成本”,这一制度维持越长,转轨成本也就越大;宅基地实现流转,有利于加速“人的城镇化”,促进地价房价泡沫的软着陆,不致爆发土地财政短期威胁;另一方面,宅基地实现流转,城市建设用地增加,土地收益总额也增加,对地方政府的长期收益也是有利的,这一点从房地产全面市场化15年来的税收贡献可见一斑。 (作者单位:深圳市房地产研究中心)


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